NKÚ: Hospodárenie vodárenských spoločností

SPRÁVA NKÚ O VÝSLEDKOCH KONTROLY VODÁRENSKÝCH SPOLOČNOSTÍ V ROKOCH 2019-2021

Najvyšší kontrolný úrad SR sa dlhodobo venuje problematike hospodárenia vodárenských spoločností. Dôvodom nie je iba veľký objem majetku, ktorým najväčšie vodárenské spoločnosti disponujú ale aj potreba informácií ako sa s týmto majetkom nakladá. Je to najmä fakt, že vodárenské spoločnosti sú súčasťou kritickej infraštruktúry, ktorej rozsah a kvalita služieb patria k dôležitým podmienkam životnej úrovne obyvateľstva. Význam vody pre spoločnosť je obsahom mnohých medzinárodných dokumentov, ktoré zaväzujú krajiny k ochrane zdrojov pitnej vody a tiež k tomu, aby prístup k pitnej vode mal čo najväčší počet ľudí. V zmysle Európskej charty o vode je voda spoločným dedičstvom, ktorého hodnotu musia uznávať všetci a každý je povinný využívať vodu starostlivo a hospodárne. V obdobnom zmysle o vode hovorí aj Ústava SR a keďže voda je nevyhnutnou podmienkou života a zdravia, ústavné právo na ochranu zdravia možno interpretovať aj tak, že v sebe obsahuje aj právo našich občanov na zdravotne nezávadnú pitnú vodu. Zabezpečiť takéto ústavné právo v plnej miere nie sú schopné vodárenské spoločnosti a ich akcionári bez výraznej ingerencie štátu, ale aj kontroly a dozoru nad ich činnosťou. Toto poznanie z kontroly hospodárenia vodárenských spoločností považuje NKÚ SR za mimoriadne dôležité a je mu potrebné venovať pozornosť.

Rozhodujúca časť zásobovania obyvateľstva pitnou vodou a jej odkanalizovanie sa deje prostredníctvom verejných vodovodov (VV) a verejných kanalizácií (VK). Tieto sa v zmysle príslušného zákona „zriaďujú a prevádzkujú vo verejnom záujme“ najmä na účely hromadného zásobovania obyvateľov pitnou vodou a hromadného odvádzania odpadových vôd zo sídelných útvarov“. V roku 2019 bola úroveň zásobovania slovenského obyvateľstva pitnou vodou z verejných vodovodov vo výške 89,55 %, čo predstavuje nárast oproti roku 2005 o 4,2 %. Podľa Plánu rozvoja verejných vodovodov a verejnej kanalizácie sa mal do roku 2021 zvýšiť podiel obyvateľov zásobovaných pitnou vodou na 90 %. K ultimu roka 2019 bolo v SR 2 416 obcí zásobovaných vodou z vodovodov, čo predstavuje 83,6 % z celkového počtu obcí (spolu 2 890 obcí). Bez verejného vodovodu je však stále 477 obcí.

Za posledné roky bol v SR dosiahnutý mierny pokrok v odvádzaní a čistení komunálnych odpadových vôd. Počet obyvateľov napojených na verejnú kanalizáciu v roku 2019 dosiahol počet 3 769 tis., čo predstavovalo 69,13 % z celkového počtu obyvateľov SR. V porovnaní s rokom 2005 došlo k nárastu o 12,4 %. V roku 2019 z celkového počtu 2 890 samostatných obcí malo vybudovanú kanalizačnú sieť 1 136, čo predstavovalo 39,31 % z celkového počtu obcí SR. Napriek dosiahnutému nárastu pripojenia obyvateľov na verejnú kanalizáciu, úroveň odkanalizovania naďalej zaostáva za rozvojom vodovodnej siete a potrebami životného prostredia.

V rozvoji verejnej vodovodnej a kanalizačnej siete pretrvávajú výrazné regionálne rozdiely. Z hľadiska jednotlivých krajov je najpriaznivejšia situácia v Bratislavskom kraji. Najhoršia v Prešovskom, Košickom a Banskobystrickom kraji. Podiely obyvateľov SR pripojených na verejný vodovod a verejnú kanalizáciu v jednotlivých okresoch SR v roku 2019 sú znázornené obrázkami v prílohe správy.

Vo väčšine krajín sveta je zásobovanie vodou a prevádzka kanalizácií v rukách verejného sektora. Napriek viacerým pokusom v minulosti privatizovať vodárenskú infraštruktúru a služby, vo svete prevažujú verejné vodárenské spoločnosti. Tie sú zväčša vo vlastníctve obcí, prípadne štátu alebo regionálnej správy. Mnohé obce a mestá sa poučili z nepriaznivých dôsledkov odovzdania správy vodární a kanalizácií nadnárodným súkromným spoločnostiam, prejavom ktorých bol len nárast cien, bez adekvátnej starostlivosti o infraštruktúru, čo viedlo až k ohrozeniu zdravia obyvateľstva. V EÚ sú výraznejšie privatizované vodárne zastúpené len v Anglicku, čiastočne vo Francúzsku, aj to pod prísnou reguláciou štátu. Model verejnej správy sa uplatňuje aj v USA, Kanade, ale aj v Latinskej Amerike, Afrike a Ázii.

Trendom je aj podpora menších lokálnych vodárenských podnikov vo vlastníctve orgánov verejnej správy a potláčanie prirodzených monopolov. Tie majú výhody v porovnaní so súkromným podnikom, ktoré spočívajú najmä vo väčšej transparentnosti, zodpovednosti za služby priamo obyvateľom a najmä v cene, do ktorej nemusí byť premietnutý zisk a dividendy pre akcionárov.

Z princípov, že voda je verejný statok a jej poskytovanie je verejným záujmom, vychádzala aj koncepcia transformácie vodárenstva na Slovensku. Svoju úlohu zohrali aj vyššie uvedené medzinárodné skúsenosti. Jej výsledkom mali byť vodárenské spoločnosti s akcionárskou štruktúrou obcí, ktoré už v období transformácie mali zákonnú zodpovednosť za zabezpečenie zásobovania pitnou vodou svojich obyvateľov. Dve desaťročia od schválenia koncepcie transformácie vodárenstva na Slovensku ukazujú, že nie všetky predstavy o fungovaní vodárenských spoločností sa z rôznych dôvodov napĺňajú, stále existuje množstvo obcí bez verejného vodovodu a kanalizácie, a to aj napriek tomu že všetky obce sú akcionármi vodárenských spoločností. Kontrola NKÚ SR v deviatich vodárenských spoločnostiach ukázala viaceré riziká, ktoré za určitých okolností môžu viesť k privatizácii časti alebo celej vodárenskej spoločnosti, nízkej miere transparentnosti a prístupu k informáciám, ale tiež k nedostatočnému výkonu kontroly, či dozoru štátnych orgánov. Mnohé problémy vyplývajú zo súčasného stavu právnych noriem upravujúcich postavenie a fungovanie vodárenských spoločností, ale aj z ich rôznej interpretácie manažmentu spoločností, akcionárov či orgánov dozoru a dohľadu štátnej správy.

Kontrola NKÚ SR vodárenských spoločností vychádzala z toho, že vodárenské spoločnosti majú viacero osobitostí, ktoré ovplyvňujú ich pôsobenie i hospodárenie, ale zároveň aj pre spoločnosti platia všeobecne platné princípy hospodárneho, efektívneho a účelného hospodárenia subjektov poskytujúcich verejné služby.

1. Subjekty vodárenskej infraštruktúry ako dôležitej zložky kritickej infraštruktúry štátu majú charakter lokálneho prirodzeného monopolu (vymedzené územie infraštruktúry) a čiastočne aj administratívneho monopolu (rozhodnutie o privatizácii definovalo akcionársku štruktúru)
Vodárenské spoločnosti pôsobia na vymedzených geografických územiach, ktoré sa navzájom neprekrývajú a sú dané lokalizáciou vodárenskej infraštruktúry obcí a miest, ktorá bola na obce prevedená. Prirodzený lokálny monopol vyplýva aj z charakteru činnosti, ktorú vykonávajú. Z dôvodu prirodzeného monopolu týchto spoločností, z ich pôsobenia na vymedzenom území, no aj z vysokých nákladov na budovanie nových sietí s dlhou dobou návratnosti, je značne obmedzená možnosť konkurencie. Preto, aj keď nie všetky obce majú prístup k pitnej vode z verejného vodovodu či prístup k verejnej kanalizácii. Vyššie uvedené údaje ukazujú, že sieť je pomerne rozvinutá a budovanie nových sietí v oblastiach bez týchto služieb nie je pre súkromný sektor zaujímavá (a často nie je ekonomicky zaujímavá ani pre vodárenské spoločnosti). Každá vodárenská spoločnosť tak má na svojom vymedzenom území dominantné postavenie so všetkými pozitívnymi aj negatívnymi sociálno-ekonomickými dopadmi, ktoré monopol i konkrétna akcionárska štruktúra prináša.

Transformáciou štátneho vodárenského majetku na obecné vodárenské spoločnosti štát osobitým spôsobom vytvoril podmienky na to, aby obce ako akcionári vodárenskej spoločnosti vlastniacej infraštruktúrny i prevádzkový majetok, mohli svoje zákonné povinnosti spojené so zabezpečovaním verejného záujmu v oblasti zásobovania obyvateľov pitnou vodou aj reálne napĺňať. V zmysle privatizačného rozhodnutia sa akcionármi vodárenských spoločností totiž mohli stať výlučne obce, nachádzajúce sa na území pôsobenia spoločnosti. Táto možnosť sa vzťahovala aj na obce, ktoré nemali vybudovanú sieť verejných vodovodov a kanalizácií. Nemenej dôležitou podmienkou bolo, že akcie nemajú byť verejne obchodovateľné, a to najmä z dôvodu, že obce sú zo zákona zodpovedné za zásobovanie pitnou vodou a jej odkanalizovanie. Vlastníctvo akcií by im malo túto úlohu uľahčiť. Napriek tomu, že koncepcia privatizácie vodárenstva zdôvodnila spôsob transformácie a akcionársku štruktúru vodárenských spoločností, pomerne rýchlo po ich založení až po súčasnosť sa objavujú úspešné či menej úspešné pokusy ovládnuť pozície vo vodárenských spoločnostiach súkromným sektorom.

Na Slovensku pôsobia v sektore verejných vodovodov a verejných kanalizácií viac ako dve stovky subjektov, z ktorých najväčší význam majú tie, ktoré vznikli v procese transformácie štátnych podnikov vodární a kanalizácií. Na základe rozhodnutí o privatizácii malo byť založených sedem regionálnych obecných vodárenských spoločností, z ktorých neskôr delením vznikli viaceré ďalšie a dnes šestnásť z nich zabezpečuje cca 95 % vodárenských služieb na Slovensku. Štruktúra šestnástich najvýznamnejších vodárenských spoločností, ktoré sú produktami transformácie štátneho vodárenského sektoru nie je homogénna. Dvanásť spoločností sú vodárenské spoločnosti vlastniace infraštruktúrny aj prevádzkový majetok, dve sú vlastníkmi iba vodárenskej infraštruktúry a ich prevádzku zabezpečujú na základe 30 ročného zmluvného vzťahu samostatné zahraničné súkromné prevádzkové spoločnosti. Osobitné postavenie v štruktúre má Bratislavská vodárenská spoločnosť, v ktorej mesto Bratislava je majoritným vlastníkom akcií a jej ďalšími akcionármi sú niektoré obce Bratislavského a Trnavského kraja.

2. Právna forma vodárenských spoločností
Z hľadiska právnej formy sú kontrolované vodárenské spoločnosti akciovými spoločnosťami, ktoré sa riadia Obchodným zákonníkom. Akcionármi vodárenských spoločností sú prevažne obce, a to v dvojjedinej pozícii. Na jednej strane sú obce akcionármi a ich akcionárske práva a povinnosti sú dané obchodným právom. Obce sú zároveň orgánmi verejnej správy, ktoré v oblasti zabezpečovania pitnej vody svojim občanom majú celý rad povinností patriacich do originálnych kompetencií obce a ktoré vyplývajú zo zákona o obecnom zriadení. Stret obchodného práva ako súčasti súkromného práva a zákona o obecnom zriadení ako súčasti verejného práva v činnosti vodárenských spoločností a jej akcionárov má viacero rizík v napĺňaní verejného záujmu, na ktoré kontroly NKÚ SR poukazujú. Najmä v prienikoch legislatívy je priestor pre nejednoznačnosť výkladu práv a povinností všetkých aktérov danej činnosti, vrátane rozsahu kontroly, miery transparentnosti činnosti vodárenských spoločností a jej orgánov. Aj v týchto spoločnostiach je nezanedbateľné riziko možného zneužívania dominantného postavenia akcionára alebo skupiny akcionárov pri presadzovaní vlastných záujmov.

3. Vodárenské spoločnosti sú regulované hospodárske subjekty
Zvláštnosťou vodárenských spoločností je, že sú regulovanými subjektmi v zmysle zákona o regulácii v sieťových odvetviach. Zavedenie nezávislej regulácie cien bolo súčasťou transformácie vodárenských spoločností a vyplýva z ich dominantného postavenia na lokálnom trhu. Hlavné činnosti vodárenských spoločností sú regulované činnosti podliehajúce cenovej regulácii. ÚRSO schvaľuje pre každú vodárenskú spoločnosť maximálnu cenu za regulované činnosti, na základe oprávnených nákladov a primeraného zisku.

Za osobitný spôsob regulácie možno považovať aj zákonnú povinnosť vodárenských spoločností získať viazanú živnosť a preukázať odbornú spôsobilosť osoby/osôb ako súhrn teoretických vedomostí a praktických schopností a ovládanie technických alebo technologických postupov, ktoré musí spĺňať žiadateľ na prevádzkovanie verejných vodovodov a kanalizácií. Získanie odbornej spôsobilosti znamená okrem iného aj úspešné vykonanie skúšky pred odbornou komisiou a odborná prax vo vodohospodárskom odvetví.

4. Štruktúra štátnych orgánov kontroly a dohľadu
Osobitosti vodárenských spoločností sa prejavujú aj v bohatej štruktúre orgánov dohľadu štátnej správy nad rôznymi aktivitami vodárenských spoločností, ktoré ukazuje nasledovná tabuľka

Orgány dohľadu	Predmet dohľadu/kontroly
MŽP SR, SIŽP	kontrola podmienok na dosahovanie kvalitatívnych ukazovateľov zásobovania obyvateľov pitnou vodou, odvádzania a čistenia odpadových vôd, kontrola povinnosti prevádzkovateľa na úseku kritickej infraštruktúry, stanovenie podmienok a osvedčovanie odbornej spôsobilosti osôb
Okresné úrady v sídle kraja	kontrola technického a technologického stavu VV a VK
Okresné úrady	kontrola plnenia povinností a podmienok ustanovených zákonom o VV a VK
ÚRSO	kontrola dodržiavania zákona o regulácii v sieťových odvetviach, kontrola správnosti predkladaných údajov, dokladov, podkladov k určeniu regulovanej ceny, kontrola dodržiavania cien a podmienok cenovej regulácie
MZ SR, ÚVZ	kontrola kvality a monitoring bezpečnosti vody z verejných vodovodov, štátny zdravotný dozor nad kvalitou pitnej vody
MV SR	kontrola plnenia povinností prevádzkovateľa prvku európskej kritickej infraštruktúry
Vodárenské spoločnosti a obce	kontrola kvality pitnej vody

Zistenia a odporúčania z kontrolných akcií

Prvou kontrolnou akciou zameranou na vodárenský sektor bola kontrola hospodárenia Bratislavskej vodárenskej spoločnosti, a. s. Podľa údajov Fin.Stat.sk aktíva spoločnosti v roku 2020 dosiahli hodnotu viac ako 460 mil. eur. Tržby spoločnosti sa za roky 2010-2020 zvýšili z cca 80 mil. na 95 mil. eur. Za uvedené obdobie sa zisk spoločnosti z hodnoty 655 tis. eur zvýšil na 2,63 mil. eur. Výsledky hospodárenia a ekonomické ukazovatele spoločnosti sa začali výraznejšie zhoršovať od roku 2013 a v rokoch 2018-2019 vyústili do straty. Kontrola ukázala, že tento stav bol výsledkom rozhodnutia BVS, a. s., na základe ktorého bola v roku 2008 založená dcérska spoločnosť Infra Services, a. s., v ktorej v priebehu jej činnosti dosiahol súkromný investor 49 % podiel. Infra Services, a. s. vykonávala pre materskú spoločnosť prevádzku vodárenskej a kanalizačnej siete a postupne do jej portfólia pribúdali ďalšie aktivity. Zadávanie zákaziek na stavebné práce a činnosti priamo dcérskej spoločnosti bez výberového konania, nedostatočná evidencia a kontrola fakturovaných súm, obmedzenie verejnej kontroly nezverejňovaním faktúr a objednávok boli faktory umožňujúce umelo nadhodnocovať ceny a presúvať zisk z materskej spoločnosti na Infra Services, a. s. Možnosť uskutočniť tieto kroky boli nielen výsledkom monopolného postavenia dcérskej spoločnosti v oblasti prevádzky verejnej vodovodnej a kanalizačnej siete, ale aj rozhodnutie hlavného akcionára, ktorému nepredchádzala analýza možných dôsledkov takéhoto kroku na materskú spoločnosť.

V rokoch 2013 až 2018 rástli tržby BVS oveľa pomalšie ako tržby dcérskych spoločností. Kým nárast tržieb BVS za sledované obdobie bol cca 8,6 %, v Infra Services, a. s. Tiež je zrejmé, že takmer polovicu vlastných tržieb posielali bratislavské vodárne do svojej dcérskej spoločnosti Infra Services, a. s., ktorá dosahovala vyšší nárast tržieb ako materská spoločnosť. Znamená to, že polovica poplatkov za vodné a stočné, vybraných od zákazníkov BVS, skončí v spoločnosti Infra Services, a. s. Nemenej dôležité je, že Infra Services, a. s. niesla nepomerne nižšie riziko podnikania vzhľadom na isté tržby a fixnú maržu.

NKÚ SR považoval zmluvné vzťahy medzi BVS a jej dcérskou spoločnosťou ako skrytú privatizáciu s negatívnymi dôsledkami odčerpávania zisku mimo spoločnosť. Odporučil preto BVS, a. s. a jej akcionárom realizovať viaceré opatrenia na odstránenie nedostatkov, najmä však prehodnotiť efektívnosť pôsobenia dcérskej spoločnosti Infra Services, a. s. ako prevádzkovej spoločnosti. To sa následne aj stalo odkúpením akcií od súkromného akcionára spoločnosťou BVS a následne k zlúčeniu BVS so spoločnosťou Infra Services, a. s. (k 1.6.2021). Prejavilo sa aj na pozitívnom výsledku hospodárenia BVS v ďalších rokoch.

Viaceré zistenia a upozornenia však naďalej zostávajú bez adekvátnej odozvy samotnej BVS, a. s., ale aj ministerstva životného prostredia. V prípade BVS, a. s. verejne dostupné informácie zo zasadnutí mestského zastupiteľstva svedčia o tom, že mesto nedostatočne rešpektuje, že BVS, a. s. nie je mestský podnik, že spoločnosť nezaložilo mesto a tak sa na ňu nevzťahujú tie interné predpisy ako na spoločnosti, ktoré založilo mesto. BVS, a. s. vznikla v procese transformácie, ktorý definoval základné podmienky vzniku a pôsobenia aj tejto spoločnosti ako akciovej spoločnosti plniacej verejný záujem. Mesto Bratislava prostredníctvom svojho zástupcu už v minulosti využilo postavenie majoritného akcionára a presadilo na valnom zhromaždení založenie dcérskej prevádzkovej spoločnosti Infra Services,s.r.o. bez dostatočnej analýzy výhodnosti takéhoto kroku. Pôsobenie spoločnosti sa dlhé obdobie dialo bez toho, aby spĺňalo všetky podmienky zákona o verejných vodovodoch a kanalizácii. Kontrola NKÚ SR priniesla nielen dôkazy takéhoto hodnotenia ale aj nevýhodnosť tohto kroku pre BVS a jej akcionárov, vrátane majoritného.

Príklad vzniku dcérskej spoločnosti a podmienky zmluvných vzťahov medzi materskou BVS, a.s., dcérskou spoločnosťou Infra Services, a.s. i podmienky vstupu súkromného investora a ekonomické dôsledky tohto kroku na ktoré NKÚ SR svojou kontrolou poukázal – to všetko môže slúžiť ako príklad zlej praxe pre ostatné vodárenské spoločnosti a ich akcionárov, ktorí o podobnom kroku uvažujú.

Výsledky kontroly BVS, a.s. v roku 2019 a reakcia na riziká, na ktoré upozornila, vyvolali značnú pozornosť a diskusiu. Je zrejmé, že mnohí akcionári a manažmenty vodárenských spoločností považujú v diskusii za rozhodujúce práve právnu formu vodárenských spoločností a spochybňujú požiadavky širšej verejnej kontroly. Z titulu právnej formy sa cítia byť súkromnými alebo mestskými obchodnými spoločnosťami, na ktoré sa nevzťahujú viaceré povinnosti subjektov poskytujúcich verejné služby a plniacich verejný záujem. Považujú sa dostatočne autonómne v mnohých rozhodnutiach, využívajúc možnosti, ktoré im aktuálny Obchodný zákonník umožňuje.

Faktom však je, že legislatíva, ktorá v posledných rokoch rôznym spôsobom posilňuje transparentnosť a verejnú kontrolu pri presadzovaní verejného záujmu v iných obchodných spoločnostiach štátu či samosprávy sa nedostatočne premietla do sektoru vodárenských spoločností. Tieto tak nemusia plniť – a spravidla ani neplnia – úlohy vyplývajúce z povinného zverejňovania zmlúv a ich dodatkov, neumožnený je verejný prístup k informáciám o rôznych aspektoch hospodárenia či obstarávania, nakladania s majetkom a pod. Informácie niekedy nie sú poskytované ani akcionárom spoločností. Vzniká tak veľa legislatívnych „šedých zón“, ktoré dostatočne transparentne nepreukazujú činnosť vodárenských spoločností ako subjektov poskytujúcich verejné služby a sťažujú ich verejnú kontrolu zo strany občanov i akcionárov.

Na druhej strane kontrola NKÚ SR, ale aj viaceré verejne dostupné informácie o činnosti vodárenských spoločností dokumentujú prípady nedostatočného uplatňovania princípov obchodného práva pri rozhodovaní o personálnych či iných dôležitých otázkach fungovania spoločností. Tieto nie vždy sú výsledkom rozhodovania orgánu akciovej spoločnosti (valné zhromaždenie, predstavenstvo, dozorná rada), ale nahrádza ich rozhodnutie obecného/obecných zastupiteľstiev spravidla väčšinového akcionára alebo potrebnej väčšiny akcionárov. NKÚ SR upozorňuje, že zákon o obecnom zriadení nemôže nahrádzať obchodný zákonník a povinnosti orgánov spoločnosti nahrádzať činnosťou orgánov samosprávy. Tento problém nie je iba problémom vodárenských spoločností, ale často sa s ním stretávame aj v kontrole iných obchodných spoločností samosprávy. Preto svojimi odporúčaniami upozorňujeme primátorov a starostov miest a obcí na potrebu prijať také kroky, aby nedochádzalo k stotožňovaniu povinností obce ako akcionára a orgánu verejnej správy a tieto boli jasne od seba oddelené.

Na hospodárenie ďalších siedmich vodárenských spoločností za zamerala kontrola NKÚ SR v roku 2021. Išlo o vodárenské spoločnosti Stredoslovenská, Podtatranská, Liptovská, Západoslovenská, Trnavská, Trenčianska, Východoslovenská a Trenčianske vodárne a kanalizácie, a. s. Podstatné ukazovatele ich hospodárenia sú uvedené v prílohe tejto správy.

Prvé dve z týchto spoločností hospodária iba s infraštruktúrnym majetkom, ktorého hlavnú časť tvoril majetok získaný v procese transformácie. Prevádzkový majetok, ktorý bol tiež súčasťou prevodu štátneho majetku na vodárenské spoločnosti, prenajali súkromnému investorovi a príjmy z prenájmu tvoria rozhodujúcu časť zdrojov na obnovu a rozvoj vlastnej infraštruktúry. Popri Podtatranskej a Stredoslovenskej vodárenskej spoločnosti vznikli tak Podtatranská prevádzková spoločnosť, a. s. a Stredoslovenská prevádzková spoločnosť, a. s. Tento krok rozdelenia možno síce považovať za legitímny, ale NKÚ SR upozorňuje na nezvyčajne dlhú dobu prenájmu prevádzkového majetku (zmluva na 30 rokov), ktorá sa týka značného a osobitého majetku spojeného so zásobovaním vody. Navyše prevádzkové spoločnosti neinvestujú do rozvoja siete a verejná kontrola v týchto prevádzkových spoločnostiach je značne obmedzená, vrátane kontroly NKÚ SR.

Výsledky hospodárenia kontrolovanej vzorky vodárenských spoločností potvrdili, že spoločnosti hospodária so značným objemom majetku (brutto viac ako 3,5 mld. eur, netto takmer 2 mld. eur), pričom rozhodujúci podiel majetku tvorí dlhodobý hmotný majetok. Čo je však potrebné zdôrazniť je vysoká miera opotrebenia majetku, ktorá v priemere dosiahla úroveň až 43 % z celkového dlhodobého majetku, pričom najvyššiu mieru opotrebenia vykazovali samostatné hnuteľné veci a ich časti. Miera obnovy majetku nie je ani na úrovni kompenzácie opotrebenia.

Miera obnovy i rozvoja je významne podmienená výsledkami hospodárenia, ktoré v sledovanom období nebola veľmi priaznivá vo väčšine spoločností. Názorne to dokumentuje graf v prílohe správy, z ktorého je zrejmé, že pri stratovom hospodárení, resp. pri hodnotách zisku rádovo od pol milióna po jeden milión sa výrazný rozvoj nedá zabezpečovať. Investičná činnosť vodárenských spoločností, ktorá je zameraná na rozvoj vodárenskej siete sa realizuje na základe plánov rozvoja a obnovy sietí. Celkové investície uvedených vodárenských činností dosiahli za roky 2018-2020 sumu vyššiu ako 291 mil. eur. Zdrojmi financovania boli vlastné zdroje vrátane investičných úverov, dotácie zo ŠR SR a finančné prostriedky z fondov EÚ. Obnova majetku, ktorej úlohou je zabezpečiť udržanie bezpečnej a nepretržitej prevádzky vodovodov a odkanalizovania je vo všetkých prípadoch realizovaná z vlastných zdrojov, vrátane úverov.

Najvypuklejším problémom kontrolovaných spoločností je napriek ich investičným aktivitám vysoký investičný dlh. Keďže na výpočet investičného dlhu vo vodárenských spoločnostiach neexistuje jednotná metodika, kontrolóri NKÚ SR si vytvorili svoju vlastnú a použili ju na odhad investičného dlhu. Podľa výpočtov je zrejmé, že napriek tomu, že kontrolované vodárne každoročne obnovovali svoje siete, odhad výšky investičného dlhu na obnovu kritických sieti bol vyčíslený k 31.12.2020 na viac než 3,04 miliardy eur. Na obnovu vodárenské spoločnosti využívali iba vlastné finančné prostriedky. Úlohou vodárenských spoločností je zabezpečovať aj rozvoj siete, t. j. budovanie nových verejných vodovodov a kanalizácií. V najbližších troch rokoch budú podľa kontroly NKÚ SR potrebovať na ich rozvoj viac než 475 miliónov eur. Celková výška odhadu investičného dlhu, na obnovu ako aj rozvoj kontrolovanej vzorky vodárenských spoločností, predstavuje viac než 3,52 miliárd eur.

Obdobné problémy zistila kontrola NKÚ SR aj v BVS a. s. Prevažnú časť takzvaného kostrového vodovodného systému v územnej pôsobnosti bratislavských vodární vybudovali v rokoch 1970 až 1980 s plánovanou životnosťou na 30 rokov. V súčasnosti je tak tento systém v priemere viac ako 15 rokov po životnosti. Verejnú kanalizáciu v pôsobnosti BVS začali budovať približne pred 120 rokmi, takže v súčasnosti je kanalizačný systém vo viacerých lokalitách na hranici životnosti alebo – vzhľadom na dynamický územný rozvoj – na hranici kapacitných možností. Celkové investície potrebné na odstránenie modernizačného zaostávania, teda investičného dlhu na obnovu, modernizáciu a dobudovanie vodovodnej a kanalizačnej infraštruktúry boli odhadované v roku 2019 na viac ako 574 miliónov eur. Z celkového investičného dlhu predstavujú zdroje potrebné na rekonštrukcie sumu cez 271 miliónov eur, z toho obnova vodovodnej infraštruktúry si vyžiada viac ako 234 miliónov eur a infraštruktúra na odvádzanie a čistenie odpadových vôd cez 36 miliónov eur. Na investičný rozvoj, teda na vybudovanie základnej infraštruktúry pri rozširovaní obytných a priemyselných zón, vrátane vybudovania diaľkového vodovodu pre okresy Senica a Skalica je potrebných viac ako 303 miliónov eur. Aj keď uvádzané údaje sú z kontroly z roku 2019, je zrejmé, že nedošlo k zníženiu ale naopak k ďalšiemu navýšeniu investičného dlhu aj v tejto spoločnosti.

Nízku mieru investícií do vodárenskej infraštruktúry na Slovensku potvrdzujú aj dáta uverejnené v najnovšej publikácii Európskeho zväzu národných asociácií poskytovateľov služieb pre dodávky vody a odpadové vody (European Federation of National Associations of Water and Waste Water Services – EurEAu) z ktorých vyplýva, že Slovensko investuje do vodárenskej infraštruktúry v prepočte na obyvateľa menej ako väčšina krajín Európy. Kým európsky priemer je 81,5 eur na obyvateľa, na Slovensku je to 50 eur. Horšie na tom sú ale aj väčšie krajiny ako je Španielsko, Taliansko či Maďarsko. Na druhej strane najviac na jedného obyvateľa investujú do vodárenskej infraštruktúry v Nórsku (226 eur), Dánsku (179 eur), Estónsku (178 eur).

Na vysoký investičný dlh vodárenstva sa snaží reflektovať schválený vládny návrh zákona z dielne MŽP SR, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 442/2002 Z. z. V zmysle uvedenej novely zákona vzniká povinnosť pre vlastníka verejného vodovodu a kanalizácie vytvárať účelovú finančnú rezervu, ktorej prostriedky bude povinný použiť na ich obnovu podľa plánu obnovy. Rezervu bude vytvárať vlastník ročne vo výške ročných odpisov alebo z nájomného prevádzkového majetku ako ekonomicky oprávnený náklad. Vlastník bude povinný použiť účelovú finančnú rezervu do uplynutia troch rokov odo dňa jej vytvorenia. Na začiatku procesu realizácie obnovy budú vlastníci odkázaní na dotácie a úvery.

NKÚ SR upozornil MŽP SR na závažný nedostatok novely v tom, že výška ročných odpisov pri tvorbe finančnej rezervy nezohľadňuje prípady, kedy sú súčasti sietí už úplne odpísané alebo prípady, kedy boli obstarané do majetku vodárenských spoločností za 1 euro. Napriek tomu, že v takýchto prípadoch sa nebude tvoriť takmer žiadna finančná rezerva, ich obnova si vyžiada vysoké investície zo strany vodárenských spoločností.

NKÚ SR tiež upozornil, že schválená novela zákona so sebou prináša aj ďalšie riziko. Aplikáciou zákona bez zmeny spôsobu regulácie cien, hrozí vodárenským spoločnostiam masívne zadlžovanie sa. Regulácia cien sa schvaľuje na päťročné obdobie a je veľmi dôležité zosúladiť novelu zákona s reguláciou. Takýto krok vyžaduje spoluprácu troch ministerstiev – životného prostredia, hospodárstva a ministerstva vnútra. Predstavitelia týchto rezortov by si mali uvedomiť, že ruka v ruke s možnou vysokou mierou zadlženosti vodárenských spoločností hrozí riziko privatizácie a jej možné negatívne dôsledky na napĺňanie ústavného práva občanov, t. j. prístup k cenovo dostupnej pitnej vode.

Veľké nádeje na masívnejšie investície do rozvoja vodovodnej siete a kanalizácie nedáva ani Plán obnovy a odolnosti SR, v ktorom problematika obnovy a rozvoja verejných vodovodov a verejnej kanalizácie nie je riešená.

Pri posudzovaní účinnosti kontroly a dozoru orgánov štátu vo vzťahu k vodárenským spoločnostiach NKÚ SR dospel k záveru, že viaceré sa nevykonávajú dostatočne účinne a neplnia svoj účel. Mnohé nedostatky sú tak závažné, že indikujú značnú rezignáciu štátu na účinnú kontrolu činnosti vodárenských spoločností ako subjektov kritickej infraštruktúry štátu. Dôvody sú rôzne, z nich za dôležité považuje NKÚ SR značnú personálnu poddimenzovanosť orgánov dohľadu ministerstva životného prostredia i miestnej štátnej správy, nedostatočná odbornosť orgánov vykonávajúcich dozor či slabé finančné a technické zabezpečenie kontroly. Tiež legislatíva v mnohých prípadoch umožňuje viaceré interpretácie, mnohé informácie technického, prevádzkového a ekonomického charakteru nie sú verejne dostupné. Príkladom je prípad dcérskej spoločnosti BVS, a. s., kedy dcéra nevedela preukázať udelenie viazanej živnosti živnostenským úradom a ani požadovaný počet osôb s odbornou spôsobilosťou, orgány dozoru a dohľadu nevykonávali potrebnú kontrolu, resp. kontrola bola formálna, keď nepreukázala takéto závažné nedostatky. Problémy s preukazovaním odbornej spôsobilosti osôb v BVS, a. s. však podľa verejne dostupných informácií pretrvávajú. Príliš priateľský vzťah k transparentnosti, verejného prístupu k informáciám však nemajú ani niektoré ďalšie spoločnosti.

Za mimoriadne vážny problém štátnej správy vo vzťahu k vodárenským spoločnostiam vidí NKÚ SR v nasledovnom: napriek značnej ingerencii štátu pri vytváraní podmienok pre rozvoj verejných vodovodov a kanalizácii (dotácie zo štátneho rozpočtu, eurofondy) – teda aj pre rozvoj vodárenských spoločností, žiaden ústredný orgán štátnej správy sa „necíti“ byť ich nadriadeným orgánom a ani zakladateľom a teda nevykonáva činnosti, ktoré sú s funkciou nadriadeného alebo zakladateľa spojené. V dôsledku tejto absencie nie je napr. možné vo vodárenských spoločnostiach vyžadovať uplatňovanie dôležitých aspektov výkonu práce vo verejnom záujme, ktoré obsahuje príslušný zákon. A to i napriek tomu, že zásobovanie vodou bezpochyby prácou vo verejnom záujme je. Kontrolné akcie NKÚ SR ukázali, že ministerstvo životného prostredia ako garant zákona o verejných vodovodoch a verejnej kanalizácii, túto funkciu nemôže plniť v dostatočnej miere, legislatívne, organizačne ani personálne na takúto funkciu nie je pripravené.

Pre inšpiráciu úprav posilňujúcich verejnú kontrolu činnosti vodárenských spoločností možno využiť skúsenosti zo susedných krajín, napr. Česka. V Čechách bol použitý iný model transformácie vodárenstva a v mnohých mestách a obciach sa do súkromných rúk dostala nielen prevádzka vodovodov, ale aj ich infraštruktúra. Neúmerný rast cien vodného a stočného, ktoré nemali objektívny ekonomický základ, znamenali v mnohých prípadoch návrat majetku do rúk miest a obcí. Štát postupne sprísnil legislatívu v oblasti vlastníctva aj prevádzkovania verejných vodovodov a kanalizácii, dosiahla sa presnejšia a jednoznačnejšia terminológia v zákone a presadila sa rozsiahla kontrola. Náročnejšie sú stanovené aj podmienky prevádzky – výraznou črtou zákona o vodovodoch a kanalizáciách je transparentnosť. Žiadna informácia technického, prevádzkového a ekonomického charakteru nie je utajovaná, na rozdiel od našich podmienok. Výrazná je aj kontrolno audítorská činnosť ústredného orgánu štátnej správy a audítori musia spĺňať odbornú spôsobilosť a dlhoročnú prax v odbore vodovodov a kanalizácií. Všetky tieto kroky svedčia o vysokom záujme českých orgánov štátu o problematiku vody a o jej kontrolu. Na Slovensku je situácia iná. Kontrola štátu nie je najmä z vyššie uvedených dôvodov dostatočná a opakovane sa objavujú snahy zmierniť legislatívu upravujúcu výkon prevádzkových činností; na snahy skrytej privatizácie vo vodárenstve nereaguje žiaden orgán štátu.

Z uvedených dôvodov NKÚ SR považuje za dôležité, aby sa NR SR zaoberala problematikou vodárenských spoločností a v súlade s ústavou prijala adekvátne opatrenia. Na plnenie verejného záujmu by mal dôsledne dohliadať kontrolný orgán. Cieľom opatrení by malo byť, pôsobenie vodárenských spoločností v rámcoch, prostredníctvom ktorých sa zabezpečuje verejná kontrola poskytovania verejných služieb. Posilnenie verejnej kontroly v danej oblasti a prístup k informáciám vzťahujúcim sa k dôležitým rozhodnutiam akcionárov vodárenských spoločností je spoločensky priam bytostne nevyhnutné.

Za závažné považuje NKÚ SR aj fakt, že napriek tomu, že vodárenské spoločnosti hospodária so značným infraštruktúrnym a prevádzkovým majetkom a hodnota tohto majetku, štruktúra majetku a ani výsledky hospodárenia sa nestávajú súčasťou účtov štátu v plnej miere, ale iba ako podiely iných účtovných jednotiek, ktoré sú vlastnené viacerými obcami a mestami.

Vodárenské spoločnosti ako dôležitý prvok kritickej infraštruktúry štátu nevchádzajú celým svojim účtovníctvom do štátneho záverečného účtu, ktorý podľa názoru NKÚ SR týmto spôsobom neúplne odráža hospodárenie štátu.

Záver

Súčasný stav odvetvia verejných vodární a kanalizácií na základe vykonaných kontrol resp. na základe kontrolnej činnosti NKÚ SR možno charakterizovať nasledovne:

Mestá a obce sa z postavenia orgánov verejnej správy, s rovnocenným postavením v povinnostiach zásobovania vodou bez ohľadu na počet obyvateľov sa transformačným procesom vodárenstva dostali do asymetrickej polohy akcionára. V praxi vodárenských spoločností to znamená, že veľké obce majú rozhodujúci vplyv na chod spoločnosti, často bez ohľadu na potreby malých obcí. Manažment vodárenských spoločností sa nezriedka prezentuje ako súkromná spoločnosť, resp. majoritný akcionár ako mestská spoločnosť
Práva a povinnosti akcionára a orgánov akciových spoločností sa často zamieňajú a nahrádzajú právami a povinnosťami obce ako zakladateľa obchodných spoločností. Často sa to deje najmä v personálnych otázkach, kedy majoritný akcionár rozhoduje o personálnom obsadení významných manažérskych pozícií ešte pred ich schválením orgánmi spoločnosti.
Spoločnosti majú značný investičný dlh týkajúci sa údržby, obnovy a rozvoja. Výsledky ich hospodárenia neumožňujú akumulovať potrebnú výšku vlastných zdrojov na obnovu a rozvoj. Zdroje štátneho a európskeho rozpočtu čiastočne navyšujú potrebné zdroje obchodných spoločností, ktorými vodárenské spoločnosti sú. Informácie o využívaní týchto verejných zdrojov ako súčasti hospodárenia vodárenských spoločností nepodlieha potrebnej miere verejnej kontroly. Novú vodovodnú sieť budujú v rozhodujúcej miere na svoje náklady obce a po jej dobudovaní sa táto stáva majetkom vodárenskej spoločnosti bez zmeny v hodnote akcionárskeho podielu.

Novela zákona o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách, ktorá ukladá vlastníkovi spoločnosti tvoriť účelovú finančnú rezervu na obnovu a rozvoj daný problém pre vysokú mieru opotrebovania majetku nerieši a ani Plán obnovy a odolnosti nepredpokladá rozvoj vodárenskej infraštruktúry z jeho zdrojov.

Dlhodobé (30-ročné) zmluvy so súkromnými prevádzkovateľmi dávajú prevádzkovateľovi nielen v EÚ neobvykle dlhý čas na zhodnotenie tohto majetku, ale ich podiel na investičnom rozvoji vodárenskej infraštruktúry je zanedbateľný.
Vodárenské spoločnosti vystupujú ako obchodné akciové spoločnosti, verejná správa rezignovala a ochabla v kontrole výkonu akcionárskych práv a v obavách z možných súdnych sporov s týmito akciovými spoločnosťami. V praxi štátnej správy i samosprávy sa málo alebo vôbec neakceptuje, že tieto akciové spoločnosti, manažované akcionármi podľa obchodného zákonníka, sú v prvom rade vlastníkmi verejnej infraštruktúry a resp. aj jej prevádzkovateľmi a akcionári sú orgánmi verejnej správy, s jasne vymedzenými povinnosťami v zmysle zákona 442/2002 o verejných vodovodoch a verejných kanalizáciách a o zmene a doplnení zákona č. 276/2001 Z. z. o regulácii v sieťových odvetviach, a taktiež spadajú do rámca zákona 552/2003 Z. z. Zákon o výkone práce vo verejnom záujme.
Orgány kontroly a dohľadu nie sú ochotné či schopné zaujať stanovisko k väčšine zásadných otázok fungovania týchto spoločností, navyše tieto orgány nemajú dostatok ľudských zdrojov, sú hlboko poddimenzované vo vzťahu k spoločenským potrebám.
Pod tlakom akcionárskych štruktúr, ktoré nedisponujú potrebnými odbornými znalosťami a v rozpore s platnou legislatívou sa nezriedka upúšťa od vyžadovania odbornej spôsobilosti manažmentu týchto spoločností.

NKÚ SR na nedostatočné vymedzenie vodárenských spoločností ako obchodných spoločností plniacich verejný záujem a na spoločenské dôsledky tohto stavu upozornila predchádzajúcu i aktuálnu vládu SR. Odporučili sme problematike presadzovania verejného záujmu vo vodárenských ale aj ďalších akciových spoločnostiach štátu venovať osobitnú legislatívnu i aplikačnú pozornosť, zatiaľ bez výraznejšieho efektu.

NKÚ SR odporúča Výboru NR pre hospodárske záležitosti požiadať MH SR, aby v spolupráci s MF SR, MŽP SR a MV SR pripravili návrh:

spôsobu vysporiadania investičného dlhu vodárenských spoločností ako jedného z dôležitých predpokladov dodávok zdravotne nezávadnej pitnej vody (Rámcová smernica o vode),
spôsobu posilnenia kontroly a dozoru štátnych orgánov nad odbornou činnosťou, ale aj nad hospodárením a majetkom vodárenských spoločností a jeho vykazovaním. Prostredníctvom investičnej aktivity financovanej z národného alebo európskeho rozpočtu svojich akcionárov (obcí) spravidla zvyšujú spoločnosti hodnotu majetku, ktorá sa nepremieta do hodnoty akcií obcí a tým ani do ich konsolidovanej účtovnej závierky. Navyše, vodárenské spoločnosti ako dôležitý prvok kritickej infraštruktúry nevchádzajú svojim účtovníctvom do súhrnnej účtovnej závierky verejnej správy.

Prílohy:

I. Verejná vodovodná sieť a verejná kanalizácia na Slovensku.

Podiel obyvateľov SR pripojených na verejný vodovod v roku 2019 podľa okresov

Podiel obyvateľov SR pripojených na verejnú kanalizáciu v roku 2019 (podľa okresov) Zdroj: vlastné spracovanie NKÚ SR